V - NUMERO NATIONAL D'IDENTIFICATION - INTERCONNEXIONS

 

La directive mentionne à deux reprises le numéro national d'identification

article 2 : a) la référence à ce numéro est le premier exemple cité de procédé d'identification d'une personne - permettant par là même de qualifier une information de donnée à caractère personnel, incluse à ce titre dans le champ d'application de la directive ;

article 8-7 : il est prévu que "les Etats membres déterminent les conditions dans lesquelles un numéro national d'identification ou tout autre identifiant de portée générale peut faire l'objet d'un traitement".

Elle ne mentionne pas expressément la technique des interconnexions de fichiers mais les deux sujets sont liés :

- en pratique l'utilisation du numéro national d'identificationest le procédé le plus efficace d'interconnexion ;

- en droit, et pour l'application de la directive, la question se pose de la même manière, et en deux temps les traitements utilisant le numéro national d'identification et ceux consistant en des interconnexions doivent-ils être inclus dans le champ d'application de l'examen préalable prévu par l'article 20 de la directive ? ; sinon, comment doit-on encadrer la mise en oeuvre de tels traitement ?

2 - La situation actuelle, s'agissant de ces traitements, est entièrement déterminée par l'interprétation donnée par la CNIL de l'article 18 de la loi du 6 janvier 1978 soumettant l'utilisation du répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP) géré par l'INSEE à une autorisation par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission. Selon cette interprétation, toute utilisation du numéro d'inscription au répertoire (NIR), même dans le cas, par exemple, où le numéro à treize chiffres n'est pas recueilli auprès de l'INSEE, mais des intéressés eux-mêmes, est assimilée à l'utilisation du répertoire, et par suite soumise à la procédure prévue à l'article 18. Quant à l'application de cette procédure, elle donne lieu à la même dérive que celle de l'article 15 : un avis défavorable de la CNIL a toujours valu décision d'interdiction. Et cette application a longtemps eu un caractère restrictif. Objet de la part de la commission, d'une méfiance de principe, les traitements d'interconnexion n'ont été admis qu'au prix d'une conception très rigoureuse du principe de finalité, conduisant à demander aux services intéressés la preuve de l'absolue nécessité des traitements en question. Le coût de cette approche restrictive a même pu faire l'objet d'une tentative de chiffrage, notamment en ce qui concerne les conséquences du refus opposé à l'administration fiscale d'utiliser le NIR pour les fichiers de contribuables. Cette administration a dû concevoir un identifiant spécifique correspondant à ses besoins. De son côté, l'Education Nationale a également été conduite à mettre au point un identifiant particulier.

Aussi est-ce un sujet sur lequel les contributions recueillies expriment généralement la même demande, sous deux aspects : l'assouplissement de la procédure, considérée comme trop lourde et complexe ; au fond, une conception plus ouverte permettant d'utiliser plus facilement le NIR à des fins d'interconnexion, dans le cadre d'échanges d'informations entre administrations, justifiés par l'accomplissement de leurs missions.

3 - Ces éléments une fois rappelés, la problématique des identifiants nationaux et des interconnexions peut être ainsi résumée :

Par ailleurs, il faut reconnaître que dans l'analyse, une interconnexion pose un problème de compatibilité avec certains des principes protecteurs les mieux établis des droits des personnes :

- le principe de finalité ;

- le principe d'information des personnes sur l'identité des destinataires des données traitées ;

- la confidentialité des traitements.

Mais il est possible aujourd'hui de dépasser le stade de la méfiance instinctive et de prendre pleinement en compte les avantages et les enjeux de l'utilisation du NIR. C'est aujourd'hui la seule technique d'identification des personnes qui soit d'une sûreté absolue. Cela en fait, par la technique des interconnexions, un instrument d'une efficacité incomparable, au regard des impératifs actuels des politiques publiques : nécessité d'une connaissance fine du tissu social pour la meilleure adaptation des services ; recherche de la simplification pour l'usager, par les moyens des "guichets uniques" (qui supposent une circulation rapide et fiable de l'information entre les administrations) ; lutte contre la fraude dans les dépenses sociales et fiscales ; développement des réseaux européens de données administratives, etc.

D'ailleurs, eu égard à l'importance des enjeux, le législateur a été amené à intervenir à plusieurs reprises, dans la période récente, pour autoriser des traitements consistant en des rapprochements de fichiers reposant sur l'utilisation du NIR. Deux objectifs ont été plus particulièrement poursuivis : le décloisonnement des fichiers des organismes de protection sociale ; la liaison entre organismes sociaux et administration fiscale. On peut citer par exemple :

- l'article L 351-21 du code du travail dans sa rédaction issue de la loi du 29 juillet 1992 ;

- l'article L 115-2 du code de la sécurité sociale, issu de la loi du 3 janvier 1985 ;

- l'article 21 de la loi du ler décembre 1988 relative au RMI, dans sa rédaction issue de la loi du 29 juillet 1992 ;

- l'article L 583-3 du code de la sécurité sociale.

4 - De ce qui précède, il ressort que le choix à faire pour répondre à l'invitation faite au législateur national par l'article 8-7 précité de la directive devrait procéder d'une double préoccupation :

Il est possible de s'inspirer de la technique de l'autorisation législative déjà utilisée dans les conditions rappelées ci-dessus. La directive le prévoit expressément au 3 de l'article 20, selon lequel le contrôle le plus approfondi, c'est-à-dire l'examen préalable, peut ainsi s'exercer "dans le cadre de l'élaboration soit d'une mesure du Parlement national, soit d'une mesure fondée sur une telle mesure législative, qui définisse la nature du traitement et fixe des garanties appropriées".

En application de ces dispositions, pourrait donc être définie une habilitation législative à caractère général, complétée par décret en Conseil d'Etat, qui ouvre la voie à des rapprochements de fichier, prévus au cas par cas par un acte réglementaire. Dans le cadre dressé par la loi et le décret, et sous le contrôle du juge, cet acte devrait définir précisément les modalités du rapprochement envisagé, l'objectif poursuivi, la nature des données, l'identité des bénéficiaires. Cette habilitation serait limitée aux traitements envisagées dans le cadre d'une politique publique. Les traitements en cause ne seraient pas soumis à l'examen préalable de l'autorité de contrôle.

En revanche l'utilisation du NIR dans le cadre d'un traitement mis en oeuvre par le secteur privé ne serait pas couverte par l'habilitation ci-dessus mentionnée et relèverait de l'examen préalable de l'autorité de contrôle dans les conditions définies au chapitre IV.

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